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中国式“养老金的悖论”

时间:2019/10/16 22:57:53   作者:www.habaisen.cn   来源:网络   阅读:1484   评论:0
内容摘要:  从2011年1月1日开始,全国企业职工退休金继续上调约10%,人均月收入增加140元左右。春节前夕众多企业退休职工收到了这笔钱。这是2005年以来国家连续6年提高企业职工退休金。有评论认为,这一政策彰显了中央政府重视民生和建设和谐社会的决心。   但是,不少学者注意到,尽管企业职工退休养老金年年上调,养老金的替代率...

  从2011年1月1日开始,全国企业职工退休金继续上调约10%,人均月收入增加140元左右。春节前夕众多企业退休职工收到了这笔钱。这是2005年以来国家连续6年提高企业职工退休金。有评论认为,这一政策彰显了中央政府重视民生和建设和谐社会的决心。

  但是,不少学者注意到,尽管企业职工退休养老金年年上调,养老金的替代率却在持续下降。这里所说的替代率,是指退休金占退休前工资收入的比率。考虑到物价变动,一般用当年退休金去除以当年全国城镇职工的平均工资来计算替代率。1999年之前中国企业职工养老金的替代率总体维持在75%以上,目前已逐渐下降到50%以下。而同一时期,中国基本养老保险费率并没有下调,国家养老保险抚养比也基本稳定在3比1左右,即大概3个参保职工供养1个退休职工。

  中国式“养老金悖论”

  为什么养老保险费率和抚养比没有下降,而养老金替代率却逐年下降?可以把这个问题称为中国式“养老金悖论”。这一悖论的直接原因是,企业职工退休金的涨幅不及全国城镇职工平均工资的涨幅。国家公布的全国城镇职工平均工资1999年之后的年均涨幅超过14%,而企业退休职工养老金的年均涨幅不到11%,两者差距约为3.5%,长期当中两者的差距会越来越大。





中国式“养老金的悖论”




  但这只是直接原因,原因背后是国家养老保险体系的基本制度安排。在影响养老金替代率的诸种主要因素中,基本养老保险费率、抚养比、城镇职工平均工资等几项要么是由法律或行政规章确定,要么是由市场或人口结构决定,具有比较强的刚性;而唯有每月养老金数量这一项是每年由国家行政决定所确定的,因而具有比较大的弹性。尽管国务院1997年的文件确定了企业退休职工养老金的目标替代率为58.5%,但在实际操作中,这一目标并未转为具有强制性要求的硬性规定。其结果,就是企业退休金的涨幅低于城镇职工平均工资的涨幅。

  如果不扭转养老金替代率持续下降的势头,企业退休职工相对于在职职工的实际生活水平将会持续下降。当物价高涨时,这一问题将会变得更加急迫。届时,企业退休职工将不能维持现有生活水平,中国的老年贫困问题或将变得更加严重。

  中国式“养老金悖论”不仅关系到企业退休职工的生活,更关系到中国整个养老保险制度改革的前景。养老金替代率的不断下降,与养老保险制度改革的初衷背道而驰。替代率的下降,就意味着企业退休职工养老权益的不断流失。如果这一趋势不扭转,必将弱化中国养老保险制度的社会保障功能。现有的年轻参保职工可能会预期,他们在年老退休时将面临一个更加不确定的未来。

  如果考虑到中国养老保险费率属全球最高水平这一事实,那么养老金替代率不断下降的问题将愈发显得严重。2007年以后,中国企业养老金替代率已经低于50%,如果参考经合组织国家的数据或全球劳工组织的数据,属全球较低水平。国家相关文件规定,中国基本养老保险费率个人缴纳部分为8%,企业缴纳部分为20%,两者相加为28%。基于学者刘燕斌对2006年跨国资料的分析,可以计算出原7国集团基本养老保险平均费率仅为18.5%,低于中国基本养老保险费率近10个百分点。也就是说,中国的养老保险费率负担是7个主要发达国家的1.5倍以上。在原7国集团中,仅有意大利以32.7%高于中国,而加拿大、美国、日本和法国等比中国低10个百分点以上,其中加拿大和美国分别仅为9.9%和12.4%。北欧著名高福利国家瑞典的养老保险费率仅为18.9%,竟然比中国低9%。而刚迈入发达国家行列的新兴工业化国家韩国这一数字仅为9%,个人和企业分别仅需各负担4.5%,仅相当于中国负担水平的1/3。

  钱到底去了哪里?

  一方面是全球最高水平的基本养老保险费率,另一方面是全球较低水平的养老金替代率且仍在不断下滑,那么,中间的钱到底去了哪里?实际上,国家养老金管理是一个非常复杂的系统,不仅涉及如何筹资、如何花钱以及如何实现资金的保值增值,还涉及资金在代际之间、不同类别的人群之间如何实现成本的分摊和收益的分享。

  问题的复杂性并不妨碍厘清“养老金悖论”的逻辑。李珍等学者认为中国养老金替代率的下降是制度设计内生的,这是有道理的,但是,还是要回答钱到底去了哪里?首先,一部分资金应该是弥补了部分转轨成本和历史旧账。据不同学者估算,较多意见认为中国养老金的转轨成本约为3万亿~4万亿人民币。考虑到这一转轨成本可以在30~50年间分摊,加上利息因素,政府如需解决这一转轨成本,每年的支出约为1500亿~2000亿。尽管政府每年都为养老及社保提供财政补贴,但政府并没有明确提出解决养老制度转轨成本的方案,这样一来,实际上就是养老保险的参保人员和企业在承担着这一巨额的转轨成本。

  其次,养老保险基金增值率较低也是一大关键因素。2010年国家审计资料显示,全国五项基本保险基金年平均收益率不到2%。与工资涨幅和通货膨胀率相比,国家基本养老保险基金实质上在持续地相对贬值。在养老保险缴费条件相同情况下,基金收益率越低,工资增长率越高,通货膨胀率越高,最后投保人所能获得替代率就越低。中国过去10年间的工资年增长水平超过14%,加上通货膨胀的因素,在养老保险基金不能实现有效增值的条件下,难以保持较高的替代率。相对来说,中央管理的社保基金收益率要高于全国五项基本保险基金的总的平均收益水平。但在目前还没有实现国家统筹的社会保险制度之下,难以实施基本养老保险基金的统一投资管理。

  再次,一部分资金为国家基本养老保险基金的滚存结余增加做了贡献。按照公开统计资料,1997年中国基本养老保险基金滚存结余仅为683亿元,2009年达到12526亿元,13年时间增长18倍!如果用每年的养老基金收入除以支出作为当年的结余率,并观察结余率的变化趋势,就会发现结余率1997~2001年在负的3.4%到正的7.7%之间徘徊,2002~2003年迅速抬升到10%~20%的区间,2004~2006年则提高到20%~30%之间,2007、2008、2009年则高达30%上下!结余率越高,可用于支付当期养老金的资金就相对更少。

  当然,还存在影响“养老金悖论”的其他经济和政策因素。

  破解中国式养老的难题

  中国养老及社保事业过去30年取得了很大成就,但社保专家郑秉文用“成就巨大,问题很多”来形容。应该说,中国式“养老金悖论”仅仅是问题冰山的一角。都有哪些典型问题呢?比如,公务员、事业单位和企业退休人员享受待遇差距巨大,而农民的养老起步待遇仅为每月55元,差距之大,绝无仅有,这是多轨制的问题;现行养老保险以地方统筹为主,导致跨省转续存在一定困难(《社会保险法》出台后,国家正试图解决这一问题);按照媒体报道,中国养老保险个人账户空账目前已经达1.4万亿元;基本养老保险费率高达28%,使企业和个人负担过重;随着老龄化社会的加速到来,再考虑到政府转轨成本的欠账,中国现行养老保险制度长期当中将是难以持续的,等等。世界银行专家组指出,中国现在的养老保险制度存在企业负担不均、统筹层级过低、个人账户空账等六大问题,因而必须进行彻底改革。郑秉文则认为,中国养老保险制度至今仍然是“碎片化的”,“现行的融资方式和给付方式都不可持续”。

  既然问题重重且不可持续,继续改革基本养老金制度就势在必行。一方面,长期来看,这种改革需要统一清晰的国家战略规划,即如何在综合考虑经济、财政、人口因素的前提下,平衡好政府、企业、个人三者的关系,设计一套有利于可持续发展、有利于持续推动经济增长、有利于逐步落实所有公民养老权益而真正做到人人平等的制度化养老体系。

  另一方面,短期来看,推进养老金制度改革时需要注意三个比较紧迫的问题:

  第一个问题是把握改革和完善养老金制度的有利时机。目前正是继续推进养老金改革的有利时机,但已经比较紧迫,甚至可以说是刻不容缓。为什么目前的时机既有利又紧迫呢?首先,中国处在城市化的关键阶段,城市化率已经达到45%~50%。工业化和城市化使社会公众逐渐弱化了与土地和传统社会保护网络的联系,从而使养老保障变得急需。目前的有利条件是,部分新城市人口的显性福利需求还比较低,这就给国家有步骤推进改革留下了一定的时间。但这个时间不会很长,中国发展研究基金会预测,到2030年中国城市化率将高达65%。届时,新增数亿城市居民的显性福利需求将会非常巨大。

  其次,中国已经迈入老龄化社会,但短期中抚养比不会急剧上升,中国人口红利仍将维持一段时间。中国人口与发展研究中心的马力在2010年的报告中指出,目前中国劳动年龄人口占总人口比重很高,负担较轻,有利于经济增长。而人口抚养比在2013年达到最低值之后会逐步上升,但2035年前人口抚养比仍将低于53%的“人口红利”期标准。而到了2030~2035年后,中国将会出现不到两个在职职工供养一个退休人员的局面。因此,中国应尽早建立更为合理的养老保险制度,以应付全球最严重的老龄化浪潮的到来。

  再次,过去30年中国创造了“经济奇迹”,过去10年中国更创造了财政增速远超GDP增速的“财政奇迹”。经济学家林毅夫预测,中国经济快速增长还将维持二三十年的时间。经济高增长在推动经济总量的同时,会大幅提高人均收入水平,而财政高增长则准备了有利的财力与物质条件。如果等到未来经济增速和财政增速降下来以后,再来考虑完善养老及社保制度,估计会产生较大的资金压力。

  第二个问题是要系统地降低基本养老保险的费率。中国是全球基本养老保险费率最高、负担最重的国家之一。如果强制性的基本养老保险费率过高,那么,企业和个人自愿参与的补充养老金计划就会面临资金不足。

  因此,降低目前中国过高的基本养老保险费率已经成为必需。综合参考全球费率水平,中国目前28%的基本养老保险费率应该有很大的下调空间。过高保险费率的设计意图固然是为了更好地保障明日所需,但却让企业和职工今日的收入支配权变得更加没有保障。

  第三,国家应该把新增财政收入的较大比例重点用于养老及社保等社会福利支出。世界银行倡导的多重支柱养老金制度中,第一部分是职工无需缴费的、由公共财政提供的最低保障,被称为零支柱。这是很多国家的一般做法。一国公民的最低养老保障由政府从公共财政中支付,而无需公民通过缴纳保费方式获得,这一方面体现了公共财政的公共性,另一方面保证最低养老保障覆盖的无遗漏。世界上很多国家公共财政的较高比例都用于社会福利支出,经合组织国家的这一比例普遍超过50%。

  中国近10年间国家财政收入的年增速达到19.9%,远远超过GDP的增速。2010年新增财政收入约为全年五项社会保险基金估算收入的77%。尽管还需要算细账,但这一数据大体上证明了国家有足够的财力弥补养老金制度的转轨成本,并继续加大对养老及社保的财政支持力度。

  国家应该把新增财政收入的较大比例重点用于养老及社保等社会福利支出,应该利用目前比较有利的时机把社会福利支出占财政支出的比例由现在的约1/4逐步提升到约1/2,以此避免笔者曾经分析过的未来可能的“福利缺口”问题。相对合理的解决方案,有可能让中国平稳地渡过老龄化加速和人口红利消失的危机;而相对糟糕的方案,无疑会加大中国未来面临的风险。


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